施工图审查制度分析与
勘察设计质量把控探究
天津市绿色建筑促进发展中心
施工图审查服务科 朱健存
勘察设计是工程建设的先导，其成果施工图设计文件作为项目建设的蓝图，承载着建筑师的设计理念和各方的综合需求，是施工、质量安全监管和竣工验收的依据。高质量的施工图设计文件，其重要性不亚于高水平的建设管理，两者的结合将为高品质的工程项目奠定坚实的基础。
我国基础设施建设和房地产开发连续多年保持高位，在拉动经济高速增长的同时也加速了城镇化进程，最直观的反映便是建筑业房屋施工面积由1999年的147262.5万平方米增长到2018年的1408920.4万平方米，竣工面积由73924.90万平方米增长到413508.8万平方米，增长率分别高达856.74%和459.36%。正是这一特定历史背景下，勘察设计行业实现了快速发展。
城市建设量大面广，投资主体多元化，勘察设计单位重效益、轻质量的行为，导致因勘察设计质量问题引发的工程事故时有发生，政府部门认识到前置工程质量安全监控关口以及建立施工图审查制度对施工图设计文件进行审查的重要性，并进行了积极探索和尝试。从2001年的《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）到2019年的《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）文件，近20年间，共颁布了11部政策法规，足以看出国家对勘察设计和施工图审查管理的重视程度。
施工图审查于2004年在全国范围内实现覆盖，以天津市为例，天津市于2016年实行数字化审图，截至2019年上半年，全市共有施工图审查机构24家，均为一类资质，拥有审查人员524人，审查范围覆盖勘察、房屋建筑、市政基础设施、消防设计审核和人防设计审查等。以房屋建筑工程为例，近7年年均完成施工图设计文件审查1463项，建筑面积5401.68万平方米，查出并纠正违反工程建设标准强制性条款0.1186条/万平方米，未出现因勘察设计质量问题引发的重大工程质量安全事故。
施工图审查在消除勘察设计问题隐患、保障工程建设质量安全方面起到了良好效果，主要表现在以下方面：一是有利于维护公共利益和公众安全。通过技术性审查及时消除工程建设项目在勘察、建筑、结构、给排水、暖通、电气、消防和人防设计等方面存在的安全隐患，避免违反工程建设强制性标准。二是有利于贯彻政策方针。保证国家及地方关于节能、绿色建筑、装配式建筑、无障碍设计、海绵城市等方面政策、规范、标准在施工图设计中落位。 三是有利于提高勘察设计质量。倒逼勘察设计单位增强质量责任意识，提升设计水平、健全企业诚信体系，促进勘察设计行业的规范发展。四是有利于提升行业信息化水平。通过实行数字化施工图审查，拓宽了获取工程数据信息的渠道、形成数据库，为政府部门制定决策提供数据支撑。同时通过网上申报，杜绝了政策性前置要件缺失，规范了各方责任主体行为，提高了各环节运行透明度。勘察设计作为工程建设全链条中的重要一环，其成果文件的优劣直接影响施工图审查质量和工程质量安全。作为勘察设计行业充分开放后出现的“市场失灵顽疾”衍生产物，施工图审查制度建立的初衷是：替勘察设计单位质检、排除设计文件问题隐患，类似于计划经济时代设计院内部的校审环节。两者本为一体，区别在于实施阶段不同：设计在前、审查在后。而正是由于分工的细化、实施主体的拆分，产生了诸多新的问题。施工图审查专业性强、技术要求高，在政府机构人员、财政投入有限的情况下，多省市选择依靠社会力量协同建设行政主管部门进行审查，同样的市场化运作模式不可避免地出现了“图审市场失灵新症”。提高施工图审查质量只是手段，根本目的在于提升勘察设计质量。下文将结合行业特性，剖析当前导致勘察设计和施工图审查问题的深层原因，并从勘察设计和施工图审查两方面提出合理对策。
勘察设计行业当前存在诸多问题，具体表现为在设计阶段未根据勘察成果文件进行工程设计，标注错误、计算错误、设计不合理、设计深度等，不符合规范要求。降低设计标准，违反工程建设强制性标准，向施工单位技术交底时未能将全部关键环节注意事项、特殊节点构造做法交待清楚。以上问题，轻则影响各专业图纸的协调联动，重则因图纸问题导致施工错误、危及群众生命财产安全。问题的原因是多方面的，其中既有行业自身特性的问题，也有外部因素的干扰。勘察设计专业技术性强、系统化程度高。从外部环境来看，由于城市人口聚集、土地集约化利用、技术材料革新以及投资方需求日趋多元化等多重因素的作用，建设项目在经济技术指标和场地条件等方面存在诸多限制，设计并非处于能满足多重要求的理想状态，使用功能复合化、空间垂直化趋势明显，设计难度得到相应增加。就内在特性而言，勘察设计技术复杂、业务协同性强，完成施工图设计文件需经历方案设计、扩充初步设计、施工图设计、校对审核等多个环节，各专业、各环节紧密衔接，其中一个专业的某项设计变动，往往需要多个专业协同调整，步调稍有不一，所需的联动修改则易被个别专业忽略或遗漏。方案设计、扩充初步设计与施工图设计分离。传统绘制施工图文件设计主要有三种模式：一是选择由同一家设计单位的同一团队由工程设计方案完成至施工图设计文件，该模式对团队综合实力要求较高，但成果完成度好；二是由同一家设计单位的方案创作团队进行方案设计或扩初设计，施工图团队绘制施工图设计文件；三是由两家设计单位分别进行方案设计与施工图文件设计。方案设计与扩初设计，将在整个设计过程中起到完善功能布局、提高经济性合理性的作用。施工图则是通过深化设计进一步排查问题隐患，满足设备材料采购、非标准设备制作和施工需要。后两种行业中的主流模式导致方案设计、扩初设计与施工图文件设计分离，不利于施工图文件设计方完整掌握项目信息与设计意图，需要方案设计团队与施工图团队详细沟通交底，更是增加了处于信息末端的图审人员的工作难度。市场化运作模式弊端丛生。一是目前的工程建设组织模式割裂了立项、用地、规划、勘察设计、施工管理、质安监管、竣工验收、运营维护等环节，资方的强势削弱了勘察设计单位在全产业链中的地位和话语权，降低了其参与全过程质量管控的积极性；二是勘察设计行业几近饱和，迫于生存压力，市场主体在质量监管和技术创新上投入不足，且投资方市场逐利，勘察设计单位被动迎合不合理要求，降低设计标准、压缩设计周期，损害勘察设计质量，需要依赖施工图审查进行质量兜底；三是设计人员流动性强，行业队伍日趋年轻化，设计能力和经验有所欠缺，责任意识淡化，对各类相关政策法规、标准、规范理解不深、掌握不牢，导致设计、校审环节存在漏洞；四是资质挂靠、无证设计、出卖图章等现象普遍存在。勘察设计单位违法分包项目，无资质单位与个人挂靠设计单位利用其资质出图，形成监管真空，设计质量无法保证。标准规范的提升滞后于行业发展。一是标准规范的编制和发布碎片化趋势明显，不同部门、省市发布的标准规范在术语定义、技术指标和执行原则上存在差异，且个别标准规范编制时欠缺严谨周全，存在模糊地带，给勘察设计单位、图审人员带来困惑，出现执行标准的偏差，也使得某些建设单位有漏洞可钻；二是相当一部分标准规范修订滞后或更新过于频繁。现有的许多标准规范修订发布周期过长 , 已制约了其对应领域的高水平发展，而与此相反的是一些标准规范新老版本交替的过度期过短，因新规范提高了设计标准，勘察设计单位抢在新规实行之前仓促完成设计的现象屡见不鲜；三是标准规范的编制水平不高 , 眼光仅局限于对可能影响建设工程质量和安全的条款做出强制性要求，对提高工程质量与改善人居环境的考虑较少，无法满足人民群众对高品质生活的追求。质量管理体系建立较为困难。工程勘察设计在《国民经济行业分类》（GB/T4754—2017）中被纳入专业技术服务业，其质量管理体系不同于一般行业。首先，勘察设计的前期产品是承载专业技术信息的图纸和相关技术文件，属于设计创作类成果，无法采取统一的行业质检标准进行等级评价，衡量标准只能是是否涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准；其次，后期产品是为工程建设提供技术支持、设计交底、驻场指导等服务，对此类服务质量的评定周期长、人力物力投入大，不易计入质量评价体系。因此，行业特性制约了勘察设计单位质量管理体系的建立，降低了运行的可操作性，也成为政府监管的薄弱环节。施工图审查机构的企业性质与其应有的公益属性相悖。施工图审查机构是专门从事施工图审查业务不以营利为目的的独立法人。目前，全国除浙江、武汉、江苏、云南等少数走出了行业“去市场化”新路的省市外，绝大部分省市的审查机构多为企业性质，且建设单位可进行自主选择，双方存在利益关联，导致压低正常收费价格、压减合理审查时限、损害审查质量的现象屡见不鲜，这样既不利于出具客观真实全面的审查意见，也损害了审查行为的独立性和公正性，影响了行业的健康发展。施工图审查的专业特点加大了质量监管的难度。一是审图工作非机械性核查，完全依靠人工脑力检查。由于审查人员在专业水平、领悟能力、工作经验、个人理解、审查侧重点等方面存在的差异，同一份施工图文件经由不同人员审查，出具的意见告知书结果也会有所差异；二是审查人员长期脱离一线设计岗位，对行业发展新趋势敏感度降低，并且由于对所审项目无法做到从方案设计到施工图设计的全程参与，导致对设计思路与诸多潜在问题无法溯源，增加了精准审查的难度；三是个别审查人员对各类更新较快的政策法规、标准、规范掌握不牢，责任意识不强，审查过程不细，对涉及结构安全与消防问题的漏审较多；四是审查机构关注点集中在审查是否违反法律法规和工程建设强制性标准，对于设计深度、功能合理性、实用性、经济性考虑并不充分，导致群众针对工程设计缺陷的投诉时有发生。施工图审查专业人才队伍可持续发展活力降低。施工图审查工作的顺利开展有赖于一支专业技术过硬、具有良好职业操守的审查人员队伍。目前，行业对审查人员具有较高的准入条件，从工作年限、工作业绩、执业资格等方面进行了严格限定，同时因收入水平、职业前景同勘察设计单位和房地产开发企业的从业人员相比存在一定差距，导致对中生代优秀人才的吸引力逐年降低、审查人员队伍年龄老化、个别专业人员出现紧缺。优秀的行业前辈常年积累的工作经验，爱岗敬业、刻苦钻研的示范作用无法得到传承。建设行政主管部门对施工图审查质量的监管有待细化。目前，建设行政主管部门侧重于对审查机构的资质和行为进行监管，主要包括审查受理范围和审查内容，审查人员的使用条件和继续再教育情况，违法违规行为上报情况，审查意见告知书、审查合格书和施工图签字盖章情况，内部管理制度建立情况等，对审查质量的监管手段不多，仅局限于定期的质量抽检，并且对审查环节中发现的违法违规行为缺少处罚依据，无法形成约束效力，影响问题的闭环处理。据2018年全国工程勘察设计统计公报显示，截至2018年底，全国共有23183家工程勘察设计企业，行业年末从业人员447.3万人，营业收入总计51915.2亿元，人均产值近116万元。面对繁重的工作任务，如何才能紧跟改革步伐，推动行业发展提质增效？打造人才高地。人才是企业可持续发展的不竭动力，在目前人才竞争激烈的环境下，勘察设计单位作为施工图设计的源头环节，要重视人才队伍建设，根据设计资质与日常承接项目的重要性和复杂程度，做好人力资源储备与规划，打造专业技术过硬、实践经验丰富、职业操守良好的人才队伍。一要建立员工职业发展体系，畅通人才成长路径。通过优化年龄结构，加速人才梯队建设，形成以老带新、以新促老的格局，拓展中青年设计人员的成长空间；二要完善员工培养体系，提升综合业务水平。精通市场策划、专业技术过硬、善于沟通协调已成为一名优秀设计人员的必备素质，企业要定期开展诸如全过程工程咨询、BIM制图、人防、消防、装配式、绿色建筑等专项培训，并采用讲座、座谈等形式宣贯相关政策法规和标准规范。同时要搭建平台、提供机会，引导设计人员在精通主业的基础上将知识面拓展至相关专业和领域，助力其提升综合能力，拓宽发展前景；三要强化绩效考核导向，完善薪金分配制度。目前，勘察设计行业尤其是民营企业普遍采取低工资加高奖金的薪金发放方式，变相绑定员工共同承担企业经营风险。要提高员工基本工资与福利待遇，辅以绩效产值、技术入股分红等分配手段，提高设计人员的地位和整体收入，增强职业认可度、吸引人才、稳定队伍，调动技术人员爱岗敬业的积极性和主动性。完善质量管理体系。勘察设计成果文件的质量属性可分为两个维度：一是质量特性，包括功能合理性、安全性、经济性、可控性等。二是评价指标，包括设计周期、竞标成功率、施工图审查一次通过率、设计变更数量和审查次数、客户满意度等。高质量的勘察设计成果文件表层体现为准确的计算结果、合理的功能设计、清晰的图纸表达、精细的设计深度、设计与施工的精准对接、安全的使用体验以及便捷的后期运维，深层次的益处体现在形成经济效益、社会效益、环境效益多赢的局面。高质量的勘察设计成果是企业的核心竞争力，源自于高品质的质量管理体系。建立科学严谨的质量管理体系，一要强化事前控制，综合各方需求，系对设计的第一颗纽扣；注重过程控制，发现问题及时修正；着眼系统控制，各专业协调联动。二要科学划定设计人员职责范畴，执行严格的岗位责任制。实行自校、校核、审核、审查、审定五级把关，对每一级校审内容、校审记录、责任划定、签字盖章等作出明确规定，从源头上确保设计质量，避免出现各类问题向施工图审查与建设施工过程传导。提升技术创新能力。技术密集是勘察设计行业的特征，技术创新是企业优化设计、提升效率、增强竞争力乃至推动全行业转型升级的基础。以建筑信息模型（BIM）为例，其在建筑信息集成，设计、施工、运维全生命周期模拟、系统优化协调等方面的优势有目共睹，通过与互联网、人工智能等技术的深度融合，已经预示了行业技术创新的走势。有条件的企业应加大技术创新研发力度，在城市空间品质提升、新型建材应用、绿色建筑、装配式建造、智能化建筑等领域打造特色核心竞争力。建设行业行政主管部门要通过政策引导，逐步确立企业技术创新主体地位，如在工程设计方案评标中提高技术创新应用所占分值比例，在各类优秀工程勘察设计奖评审标准中突出科技创新实力，在建设工程勘察设计资质管理中将企业技术实力作为资质评定的重要参考指标。提高标准规范编制水平与质量。一是以提高人居环境质量为出发点，淘汰与新发展理念不相适应的标准规范，对标国际，结合国情，引入新理念、新技艺，缩小与国际先进标准差距，打造兼具国际水平与中国特色的标准体系，通过合理提高设计指标、参数，使工程在质量安全、功能人性化、生态宜居、节能环保、运维便捷度等方面得到提升，满足新时代人民日益增长的美好生活需要；二是提高标准的严肃性，减少原则性话语，模糊抽象条款的出现频率，量化标准，辅以图示详解，既有利于标准的实际运用，也利于对执行情况的事中事后监管；三是建立统一的标准规范信息平台，完善“国家工程建设标准化信息网”的功能，提高标准工作管理水平，加强对标准制定、更新、备案、公示的管理，增强标准间的协调联动，资源共享，减少交叉重复矛盾；四是建立实施效果跟踪反馈机制，阶段性对标准实施效果进行综合分析，查找不足，为后续修订完善提供依据。实行勘察设计单位和工程技术人员不良记录制度。政府部门要加快勘察设计行业诚信体系建设，加大信用信息公开力度，制定勘察设计单位和勘察设计人员的不良行为记录清单，向社会公布违反工程建设标准、勘察设计质量较差的单位和相关责任人员名单，通过停业整顿、行业限入等手段提高违法违规成本；要加大对违法转包、出借、挂靠资质及人证分离等行为的监管和执法力度，营造诚实守信的勘察设计市场环境；要严格落实勘察设计单位、注册人员的质量责任，增强责任意识，健全责任追究制度，强化工程质量终身负责制，强化质量管理。 在当前工程技术日趋复杂，勘察设计质量良莠不齐，社会诚信体系、勘察设计责任保险制度尚待健全的大背景下，未来一段时间内，施工图审查对于保障勘察设计质量将继续发挥重要作用。既要强化对勘察设计质量的源头控制，从根本上提高施工图设计文件质量，也要提高图审机构业务与管理水平，为施工图质量加上“双保险”。规范审查机构行为。在全国施工图审查改革摸索前行之际，尤其是并入消防、人防技术性审查后，图审机构要动态完善质量管理体系和管理方式，具备符合条件的审查人员数量及专业配备，合规承接业务；按时出具清晰准确、真实有效的审查意见，无错审、漏审；对审查发现的问题要处理闭合，排除质量隐患。建设行政主管部门既要与人防部门加强联动，依法合理划定“联合审图”审查范围，保证范围闭合；创新管理方式，变传统事前审查为加强事中事后监管，“双随机、一公开”抽查图审机构及从业人员行为活动；建立健全施工图审查信用评价制度，将抽查结果与信用评价体系挂钩，使其量化为对图审机构进行资信评估、资质复核、处罚的依据，净化图审市场，为质量高、服务优的机构创造良好生存空间。加强技能业务培训。建设行政主管部门应建立施工图设计文件审查质量问题汇总机制，由图审机构定期上报审查发现的典型问题，定期梳理汇总，并有针对性地开展图审机构、勘察设计单位、行业专家三方技术交流研讨活动；组织审查人员对设计深度不足、存在质量安全隐患和违反强条等问题进行分析研讨，交流经验，并由专家重点对结构、消防、人防、节能等专项问题进行讲解、答疑，统一审查标准，提高审查人员业务水平。延伸质量管控边界。长期以来，施工图审查范围着力于涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容，随着人民群众对美好生活向往的不断提高，针对设计存在缺陷、使用功能不合理的反馈投诉日渐增多。图审机构作为质检的最后一道闸门，应在保证安全性的前提下加强对设计合理性、经济性的审查。对设计不合理、忽视生态环境效益的项目，应要求勘察设计单位优化设计，建设行政主管部门要督促建设单位和勘察设计单位切实担负起优化设计的主体责任，认真对待图审机构出具的审查意见、提高勘察设计质量。全过程工程咨询方兴未艾，建筑师负责制、工程总承包企业编制施工图设计文件的试点开展，都预示着勘察设计行业在组织形式、工作模式上即将迎来变革与升级。全面开展的工程建设项目审批制度改革，也带动了各省市施工图审查改革举措的纷纷出台，例如，以政府购买服务的方式净化图审市场顽疾，探索取消施工图审查或逐步缩小施工图审查范围等。种种举措均聚焦于探索理顺建设程序、提高勘察设计质量的科学方式，唯有尊重行业特性和运行规律，营造良好的内外部环境，激发市场主体的活力，才能提高全行业水平，实现良性发展。
图1：数据来源：国家统计局官网，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01，作者自绘图表。
图2 ：数据来源：2012-2018年度天津市建设工程施工图设计文件审查统计分析报告，作者自绘图表。
参考文献
[1]国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见（国办发〔2019〕11号）[EB/OL].
http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-03/26/content_5376941.htm,2010-03-26.
[2]住房和城乡建设部关于修改《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》的决定[EB/OL].
http://www.mohurd.gov.cn/fgjs/jsbgz/201901/t20190115_239188.html, 2018-12-29.
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http://www.gov.cn/zhengce/2015-06/23/content_2882841.htm,2015-06-23.
[4]住房城乡建设部关于印发《建筑工程设计文件编制深度规定（2016 版）》的通知[EB/OL].
http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201612/t20161201_229701.html,2016-11-17.
